۴ مانع برسر راه بودجه عملیاتی

n3548476-6179774

بودجه یکی از مهم‏ترین ابزارهای دولت برای سیاست‏گذاری و تحقق وعده‏هایش است. بودجه نه تنها سندی رسمی برای کشور است بلکه برنامه‏ای کوتاه‏مدت است که تعیین‌کننده عملکرد دولت در طول یک سال است. اگر نظام بودجه‏ریزی صحیح و کارا باشد دولت می‌تواند بسیاری از اهداف اصلی خود را از طریق آن عملی
کند. علاوه‏ بر این بودجه می‌تواند نشان‌دهنده نوع نگاه دولت به مسائل مختلف و نیز دغدغه‏ها و اولویت‏های آن باشد. همچنین می‌تواند میزان قانون‏گرایی و نظم و انضباط دولت را نیز نشان دهد. بنابراین اهمیت بودجه بسیار بیش‌تر از یک سند یک ساله است و می‌تواند آثار بسیاری بر حوزه‏های مختلف داشته باشد.

وضعیت بودجه‏ در ایران
به‌رغم اهمیت بالای بودجه متاسفانه به دلایل مختلفی بودجه کشور ما از کارکرد اصلی خود خارج شده است. به اعتقاد برخی کارشناسان بودجه ایران دچار از کارکردافتادگی شده و توانایی انجام وظایف اصلی خود را ندارد، به‌طوری‌که بودجه تبدیل به سندی شده است که تنها مجموعه‏ای از اعداد و ارقام دستگاه‏های مختلف در آن ذکر می‌شود و چه بسا به بخش قابل‌توجهی از آن نیز عمل نشود.
از یک نگاه دیگر، بودجه در ایران تبدیل شده است به روش دریافت مالیات و فروش بخشی از منابع کشور همچون نفت و اداره دولتی بزرگ و پرداخت یارانه توسط منابع حاصله. یعنی دولت مالیات دریافت می‌کند و منابع را می‏فروشند تا از طریق آن بودجه سازمان‏ها و نهادهای مختلف را پرداخت و یارانه‏های مختلف مردم را تامین کند. قطعا چنین بودجه‏ای توانایی تامین اهداف دولت را ندارد و نمی‌تواند به دولت کمک چندانی کند.
ریشه‏یابی دلایل این وضعیت نیازمند بحث مفصلی است و باید که به دقت نظام بودجه‏ریزی کشور مورد نقد و بررسی قرار گیرد. سپس راهکارهای عملی برای برطرف شدن مشکلات و ریشه‏های شکل‌گیری این نظام معیوب اندیشیده شود. نتیجه این فرآیند باید اصلاح نظام بودجه‏ریزی در کشور و بازگرداندن بودجه به مسیر اصلی خود باشد.
یکی از راهکارهای اصلاح نظام بودجه‏ریزی در کشور ما، پیاده‌سازی نظام بودجه‏ریزی بر مبنای عملکرد است. نظامی که نتیجه آن شکل‏گیری بودجه عملیاتی و بسیار باکیفیت خواهد بود؛ این روشی است که در بسیاری از کشور‌ها تجربه شده است و نتایج بسیار خوبی در پی داشته است. سال‏هاست که کشورها به اهمیت بودجه‏ریزی برمبنای عملکرد پی برده‏اند و بودجه‏های سالانه خود را برمبنای آن تهیه می‌کنند.
در کشور ما نیز بارها این نوع بودجه‏ریزی مطرح و بر لزوم پیاده‏سازی آن تاکید شده است اما متاسفانه این دغدغه تنها در حد حرف و وعده باقی مانده است و هیچ‌گاه راهی به سمت اجرا پیدا نکرده است. دولت دوازدهم نیز در اولین تجربه بودجه‌نویسی خود از تغییر در نظام بودجه‌نویسی خبر داد و امیدها را برای تحقق بودجه عملیاتی زنده کرد.
اما برخی از شواهد و قرائن حاکی از آن است که این وعده نیز همچون گذشته در حد همان وعده باقی خواهد ماند. در ادامه نگاهی به ابعاد مختلف این نوع بودجه‌نویسی می‏پردازیم.

بودجه عملیاتی چیست؟
در ابتدا لازم است تعریفی از بودجه برمبنای عملکرد و یا همان بودجه عملیاتی داشته باشیم تا مشخص شود دقیقا درباره چه چیزی صحبت می‌کنیم. بودجه‌ریزی عملیاتی نوعی سیستم برنامه‏ریزی، بودجه‏ریزی و ارزیابی است که بر رابطه بودجه هزینه شده و نتایج مورد انتظار تاکید می‌کند. یعنی بودجه تعلق گرفته به هر سازمان و نهادی باید متناسب با نتایجی باشد که به‌دست می‏آورد.
در این روش این عملکرد سازمان و خروجی آن است که میزان بودجه تعلق‏یافته را مشخص می‌کند. در روش فعلی رابطه بین بودجه و عملکرد کاملا قطع شده است و با هر عملکردی بودجه نسبتا ثابتی اختصاص داده می‌شود اما در بودجه نویسی برمبنای عملکرد با توجه به خروجی سازمان، بودجه آن تغییر می‌کند و بودجه تابعی از خدمات ارائه شده توسط سازمان است.
در چارچوب بودجه‏ریزی عملیاتی، بخش‏های مختلف اداری براساس استانداردهای مشخصی تحت‌عنوان شاخص‌های عملکرد مورد ارزیابی قرار می‏گیرند و بر این اساس مدیران باید پاسخگوی عملکرد خود باشند. در بودجه‏ریزی عملیاتی منابع براساس اولویت‏های مشخص شده و نتایج به‌دست آمده برای تحقق این اولویت‏ها تخصیص داده می‌شوند. بنابراین اولویت‏ها باید به دقت تعیین شوند و بودجه براساس آنها تخصیص داده شود. می‏توان گفت یک بودجه عملیاتی عبارت است از یک برنامه سالانه به همراه یک بودجه سالانه که رابطه میان میزان بودجه تخصیص یافته به هر برنامه با نتایج به دست آمده از اجرای آن برنامه را نشان می‏دهد. بنابراین با هر میزان مخارج انجام شده در هر برنامه، ‏باید مجموعه معینی از اهداف نیز محقق شود. در این شرایط شفافیت بالایی ایجاد می‌شود و امکان بررسی عملکرد دقیق مدیران و بازخواست از نتایج به‌دست آمده به‌وجود می‏آید.
دستاوردها
با توجه به تعاریفی که برای بودجه عملیاتی بیان شد مهم‏ترین نتایج و محاسن بودجه‌نویسی بر مبنای عملکرد مشخص می‌شود. برنامه‌دار شدن و هدفمند شدن سازمان‏ها و نهادها، ایجاد شفافیت در عملکرد سازمان، ایجاد امکان بررسی دقیق و علمی عملکرد سازمان براساس شاخص‏های دقیق، پاسخگو شدن مدیران و کارمندان در سطوح مختلف، تخصیص دقیق بودجه و کاهش ریخت و پاش و اختصاص بودجه‏های بی‏مورد، صرفه‏‏جویی در منابع و… مهم‏ترین دستاوردهای این نوع بودجه‏ریزی هستند. ناگفته پیداست که این دستاوردها بسیار ارزشمند و مهم هستند و می‌توانند تاثیر بسزایی در افزایش کارایی ‌سازمان‏های دولتی داشته باشند. در نتیجه افزایش کارایی سازمان‏ها، عملکرد کل دولت نیز بهبود قابل‌توجهی پیدا خواهد کرد و امکان تحقق بسیاری از اهداف آن فراهم می‌شود. سوالی که در اینجا پیش می‌آید این است که با توجه به این همه حسن و مزایای این روش پس چرا تاکنون هیچ یک ازدولت‌ها نتوانسته‏اند آن را اجرایی کنند. برای پاسخگویی به این سوال می‌توان از زوایای مختلفی به موضوع نگاه کرد و دلایل مختلفی برای آن مطرح کرد. اما به نظر می‌رسد این مشکل دارای چهار دلیل اصلی و مهم باشد که سر منشا دیگر عوامل نیز هستند. در واقع می‌توان این چهار دلیل را علت‌العلل مشکل دانست. در ادامه تلاش می‌کنیم به اختصار به بیان آنها
بپردازیم.
دشواری تخمین هزینه‏ها و سنجش عملکرد
همان طور که در توضیح و تعریف این روش بودجه‌نویسی گفته شد تخمین هزینه‏های سازمان و هزینه تمام شده خدمات ارائه شده از اهمیت بالایی برخوردار است. برای تخصیص بودجه ابتدا باید هزینه تمام شده خدمات ارائه شده محاسبه شود و مناسب با این هزینه‏ها، بودجه اختصاص داده شود. این درحالی‌است که هیچ‌گاه سازمان‏های دولتی ما اقدام به برآورد هزینه دقیق برای خدمات خود نکرده‏اند. به‌طوری‌که تخمین هزینه اجرای برنامه‏ها به‌طور دقیق و شفاف مشخص نیست.
از سوی دیگر امکان سنجش خروجی سازمان‏ها نیز به‌راحتی وجود ندارد. به همان دلیل که امکان تخمین هزینه تمام شده سازمان وجود ندارد امکان برآورد هزینه تمام شده اجرای برنامه‏ها پس از پایان برنامه نیز وجود ندارد. بارها مشاهده کرده‏ایم که برای پروژه‏های مختلف دولتی ارقام مختلفی بیان شده است. پروژه‏ای را که به‌طور کامل اجرا شده و تمام هزینه‏های آن مکتوب وجود دارد نمی‏توان هزینه تمام شده دقیقی برای آن یافت. در پروژه‏های عمرانی می‌توان موارد متعددی از این وضعیت را مشاهده کرد و آمار و ارقام بعضا متضاد و متنوعی را برای یک پروژه
دید.
ساختار اداری و نهادی کشور ما به‌گونه‏ای است که امکان چنین برآوردهایی به دلایل مختلف در آن وجود ندارد. تورم بالا و مستمر، طولانی و زمان‏بر شدن اجرای پروژه‏ها، انجام چندین پروژه مختلف به‌صورت همزمان، وجود بندهای متفرقه در بودجه و استفاده از مواد مختلف بودجه برای یک طرح و پروژه، عدم نظارت بر اجرای دقیق مفاد بودجه و… از جمله دلایلی هستند که باعث بروز این مشکل شده‏اند.
زمانی‌که نه قبل از شروع اجرای برنامه و نه پس از اتمام آن امکان تخمین و برآورد هزینه وجود ندارد امکان اختصاص بودجه برمبنای عملکرد نیز وجود نخواهد داشت. چگونه قانون‌گذار می‌تواند بودجه را مبتنی بر اهداف کند و سپس عملکرد را مورد ارزیابی قرار دهد وقتی که تخمن هزینه تمام شده دقیق ندارد؟ به نظر می‌رسد این مهم‏ترین عامل عدم‌ امکان اجرای برنامه‏ریزی برمبنای عملکرد باشد.
در مقام ارائه راهکار باید گفت برای تحقق بودجه عملیاتی ابتدا باید ساز و کاری برای برآورد هزینه تمام شده خدمات دولتی ایجاد کرد و به‌طور دقیق و شفاف هزینه تمام شده هر یک از خدمات بخش‏های دولتی را برآورد کرد. باید ساختار اداری و نهادی را به‌گونه‏ای اصلاح کرد که همه هزینه‏ها در یک چارچوب مشخص انجام شود و درنهایت امکان جمع‏بندی آنها وجود داشته باشد. تا زمانی‌که چنین اصلاح انجام نشود بودحه عملیاتی تنها یک رویا و آرزو خواهد بود و رنگ واقعیت به خود نخواهد دید.
عدم وجود برنامه‏ها و استراتژی‏های میان‌مدت
بسیاری معتقدند بودجه عملیاتی محصول برنامه‏ریزی استراتژیک میان‌مدت و بلندمدت کشور است. پس از مشخص شدن برنامه‏های استراتژیک و میان‌مدت دولت، اولویت‏ها و اهداف سازمان‏های مختلف تابع دولت نیز تدوین می‌شود. سپس بر اساس این اهداف و استراتژی‏ها و نیز عملکرد گذشته سازمان درمورد تخصیص بودجه تصمیم گرفته می‌شود بنابراین دو شاخص مهم در تخصیص بودجه وجود دارد اول وجود یک سند بالادستی برای سازمان و مشخص شدن اهداف براساس آن و دوم عملکرد گذشته سازمان و میزان تحقق اهداف آن.
پس از تخصیص بودجه نیز سازمان وظایف، برنامه‏ها و عملکرد خود را به‌گونه‏ای تدوین می‌کند که بتواند درنهایت اهداف میان‌مدت و استراتژی‏های مشخص شده را محقق کند. اگر در این کار نتواند موفقیت کسب کند و خروجی مناسبی نداشته باشد بودجه سال آینده آن کاهش می‏یابد و متناسب با میزان خروجی و تحقق اهداف بودجه جدید آن تدوین می‌شود.
بنابراین یکی از دلایل عدم امکان بودجه‏ریزی عملیاتی در کشور ما عدم وجود چنین برنامه‏ها و استراتژی‏هایی در سازمان‏ها و نهادهای مختلف است. به‌رغم آنکه اسناد بالادستی متعدد و برنامه‏های توسعه پنج ساله در کشور تدوین می‌شود اما برنامه مشخص و مدونی برای میان‌مدت برای اکثر سازمان‏های دولتی
وجود ندارد.
در نتیجه بودجه‌ریزی عملیاتی متناسب با این اهداف وجود ندارد و خروجی سازمان‏ها نیز نمی‌تواند با سنجه درست و دقیقی سنجیده شود. وقتی اهداف میان‌مدتی وجود ندارد طبعا امکان مقایسه عملکرد با نقطه مطلوب نیز وجود نخواهد داشت و نمی‏توان بررسی کرد که خروجی هر سازمان به چه میزان متناسب با اهداف و اولویت‏های آن بوده است.
برای تحقق بودجه‏ریزی عملیاتی و ساماندهی بودجه سازمان‏های مختلف باید برنامه‏ها و استراتژی‏های سازمان‏ها و وزارتخانه‏ها را تدوین کرد. به نوعی باید برنامه‏های توسعه را خردتر و کاربردی‌تر کرد و از قالب یک سری اهداف کلی و برنامه‏های پنج ساله خارج کرد. با این کار می‌توان گامی مهم در راستای ایجاد مقدمات بودجه‏ریزی عملیاتی برداشت.
منافع سازمان‌ها
بودجه سندی است که میزان اختصاص پول به سازمان‏ها و دستگاه‌های اجرایی مختلف را در سرتاسر کشور مشخص می‌کند. این بودجه است که تعیین‌کننده میزان دریافتی انواع سازمان‏ها و نهادها در کشور است. هر تغییری در نظام بودجه‌ریزی می‌تواند میزان دریافتی این دستگاه‌ها را تغییر دهد و در نتیجه منافع آنها را به خطر بیندارد. طبیعی است که در برابر چنین تغییری مقاومت نشان دهند و به طرق مختلف بر سر راه آن مانع ایجاد کنند.
البته این بدان معنا نیست که فسادی وجود دارد و منافع فردی در میان است. بلکه منافع سازمان‏های دولتی مطرح است و نه منافع فردی. سازمانی که عادت کرده است با یک بودجه مشخصی اداره شود و هر سال نیز تقریبا با نسبت مشخصی بر بودجه آن افزوده شود دیگر به‌راحتی امکان تغییر در مخارج خود را ندارد. حتی اگر عملکرد آن متناسب با بودجه نباشد نمی‌تواند با هزینه کمتری ادامه حیات دهد.
اگر نیروی انسانی و مدیران نیز از کارایی و توانمندی بالایی برخوردار نباشند و نتوانند با شرایط جدید خود را وفق دهد سازمان و نهاد مربوطه با مشکلات جدی مواجه می‌شود و ممکن است به‌طور کلی در اجرای وظایف محوله ناتوان شود.
در این شرایط به‌طور طبیعی مدیران این سازمان و بدنه آن با تغییر مخالفت خواهند کرد و با هر ابزاری که داشته باشند جلوی آن را خواهند گرفت. بنابراین در خطر افتادن منافع دستگاه‌های اجرایی عامل مهم دیگری است که تغییر در نظام بودجه‏نویسی را دشوار می‌کند. تزریق بودجه بی‏مبنا و نامتناسب با عملکرد سازمان نیز به عمق این مشکل افزوده است و مدیران را عادت داده است با بودجه غیرواقعی سازمان خود را اداره کنند و امکان مدیریت در شرایط واقعی را نداشته باشند. برای تحقق بودجه عملیاتی باید فکری برای این موضوع کرد و راهکارهای مناسب برای آن
اندیشید.
شاید یکی از راهکارهای مناسب برای این منظور، تغییر بودجه به‌صورت پلکانی و مستمر باشد. بدین معنا که طی یک برنامه چند ساله بودجه سازمان‏ها تغییر کند و به مرور منطبق با عملکرد آنها شود. البته این اقدام مستلزم آن است که ابتدا بودجه مطلوب و مبتنی بر عملکرد هر سازمان مشخص شود و فاصله آن با بودجه فعلی برآورد شود سپس برای کاهش این فاصله یک برنامه میان‌مدت تدوین شود؛ به‌طوری‌که ادارات و سازمان‏های ذی‌نفع، منافع خود را در خطر نبینند و به مرور خود را با شرایط جدید تطبیق
دهند.

ساختار نهادی متناسب با بودجه‌ریزی سنتی
در کشور ما سال‌هاست که بودجه‏نویسی به شیوه سنتی انجام می‌شود. به این صورت که هر سال میزان بودجه متناسب با تورم و شاخص‌های دیگر و یا بر‌اساس چانه‌زنی، افزوده می‌شود. این روش که به بودجه‌نویسی افزایشی شناخته می‌شود یکی از ناکاراترین و قدیمی‏ترین روش‏های بودجه‏نویسی است. مهم‏ترین مشکل این روش آن است که هیچ ارتباطی بین بودجه دستگاه و عملکرد آن وجود ندارد و مدیران اطمینان دارند که با هر عملکردی بودجه سالانه آنها تامین خواهد بود.
روشی که بیش از نیم قرن سابقه در کشور دارد در فکر و ذهن مدیران و کارمندان و نیز ساختارهای مختلف اداری و قانونی کشور به طرق مختلف رسوخ کرده است. به‌طوری‌که ساختار نهادی ما براساس این روش تامین بودجه شکل گرفته است و نغییر آن به راحتی و در کوتاه‌مدت ممکن نیست. این ساختارها با هرگونه تغییری مخالفت می‌کنند و بر سر راه آن مانع ایجاد
می‌کنند.
بنابراین چنین تغییری نیاز به صرف زمان و انرژی بسیاری دارد و باید برای آن راهکارهای مناسبی اندیشید. شاید یکی از راهکارهای آن شناسایی موارد مرتبط با این روش بودجه‏نویسی و اصلاح تدریجی آنها در میان‌مدت باشد.

*سعید مسگری – پژوهشگر اقتصادی

 



پاسخ دهید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *