بودجه عملیاتی مستلزم افزایش بهره‌وری است

16-8-15-181214photo_2016-08-15_18-08-13-copy

هادی حق‌شناس دارای مدرک دکترای اقتصاد با گرایش بودجه عمومی است؛ او درباره عملیاتی شدن برش سالانه کیک بودجه و به شکل مشخص درباره بودجه سال ۱۳۹۷ با صنعت و توسعه گفت‌وگو کرده است. به اعتقاد این نماینده سابق مجلس، فشار اصلی بودجه به بخش‌هایی وارد شده که برای دولت «هزینه‌های اجتماعی» ایجاد می‌کند. عوارض خروج از کشور یا حذف یارانه‌ها از این دست موارد است.
به بیان این اقتصاددان استقراض از مردم در بودجه سال آینده ۲۶ درصد افزایش پیدا کرده است اما مساله مهم این است که سال ۹۷ نخستین سالی است که مجموعه درآمد دولت از محل نفت و مالیات باید صرف هزینه‌های جاری شود. این درحالی‌است که دولت برای اجرای پروژه‌های عمرانی که هزینه آن را ۶۰هزار میلیارد تومان پیش‌بینی کرده و ۱۰ هزار میلیارد تومان هم کمتر از سال قبل است، باید از مردم استقراض کند. پرسش اساسی این است که این روند تا چه زمانی می‌تواند ادامه داشته باشد؟ دولت در همین حال باید هم هزینه‌های خود را کاهش دهد و هم یارانه‌ها را. دولت در سنوات گذشته مکلف بود که یارانه دهک‌های پردرآمد را کاهش دهد اما این کار را انجام نداد. برهمین اساس قصد دولتمردان این است که حالا امسال از مجلس مجوز بگیرند که این هزینه‌ها را کم کنند. درست است که این اقدامات عوارض اجتماعی ایجاد می‌کند و هزینه اجتماعی افزایش پیدا می‌کند اما دولت راه دیگری ندارد. دولت نمی‌تواند نزدیک به ۵۰ هزار میلیارد تومان یارانه پرداخت کند و پروژه‌های عمرانی با سالانه میلیارد‌ها تومان هزینه روی زمین بماند.

بحث درباره مفهوم بودجه عملیاتی دولت است؛ بودجه‌ای که قرار است با نوعی سیستم برنامه‌ریزی شده و براساس ارزیابی عملکرد نهادها در هزینه‌ها و نتایج مورد انتظار آن تخصیص داده شود. نخستین موضوعی که به ذهن می‌رسد این است که در سال‌های قبل هم قرار بود همین روند اجرا شود پس تفاوت این بودجه با بودجه سال‌های قبل چیست؟ در ادامه هم این پرسش مطرح می‌شود که با وجود تضعیف بدنه کارشناسی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، دولت چگونه قادر است نتایج عملکرد سازمان‌ها را به دقتی که در بودجه آورده است مورد سنجش قرار دهد؟
همان‌طور که اشاره کردید بحث «بودجه برمبنای عملکرد» در سنوات گذشته هم مطرح بوده است. مفهوم بودجه برمبنای عملکرد این است که براساس یک بررسی مشخص شود سال گذشته دستگاه‌های اجرایی چقدر هزینه کردند و براساس این هزینه‌ها و متناسب با نرخ تورم به بودجه آنها اضافه شود. به عبارت دیگر معنای بودجه عملیاتی این است که دولت در سال ۹۷ براساس عملکرد سه ماهه یا فصلی سازمان‌ها و نهادهای زیرمجموعه خود بودجه فصل بعد را به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ کند. با اجرای این بودجه دولت روند گذشته را تغییر می‌دهد. در سنوات گذشته بودجه‌ریزی به این شکل بود که بودجه همه دستگاه‌های اجرایی صرف‌نظر از اینکه آن را هزینه کرده باشند یا هزینه نکرده باشند همگی با یک نرخ تورم افزایش پیدا می‌کرد که در روند جدید چنین اتفاقی دیگر نخواهد افتاد.
شکل کلی بودجه عملیاتی به همین صورت است اما شکل جزئی‌تر آن همان روشی است که آقای رییس‌جمهور گفتند. می‌توان شکل جزئی‌تر بودجه‌ریزی عملیاتی را با ذکر یک مثال بهتر توضیح داد؛ در شرایط فعلی هزینه یک دانش‌آموز در مدارس غیرانتفاعی به طور متوسط ۸۰۰ هزار تومان است و هزینه یک دانش‌آموز به‌طور متوسط در مدارس دولتی سه میلیون تومان است. این تفاوت هزینه نشان می‌دهد که پول‌های کلان در بخش‌هایی از کشور خرج می‌شود که در آن ناکارآمدی وجود دارد. همین موضوع درخصوص بحث هزینه دانشگاه و دانشجویان هم صادق است. در بخش بهداشت و درمان هم بهره‌وری می‌تواند به همین شکل باشد؛ همچنین درخصوص تولید بنزین. اگر پالایشگاه‌های ما بهره‌ور بودند نیاز نبود که دولت هر سال پول بنزین را افزایش دهد بلکه از محله افزایش بهره‌وری هزینه تولید سرشکن یا کاهش پیدا می‌کرد.
آیا در گذشته چنین روندی جریان نداشته است؟
دو نکته مهم در اینجا وجود دارد نکته اول این است که تقریبا می‌توان گفت دو سوم بودجه عمومی کشور (همان ۳۶۸ هزار میلیارد تومان منابع عمومی) معادل ۳۰۰ هزار میلیارد تومان هزینه‌های جاری کشور را شامل می‌شود. از این ۳۰۰ هزار میلیارد تومان ۱۰۶ هزار میلیارد تومان به حقوق کارمندان اختصاص پیدا می‌کند که خود شامل حقوق و مزایای کارکنان دولت است. از طرف دیگر ۵۸ هزار میلیارد تومان در کمک به صندوق‌های بازنشستگی مصرف می‌شود و نزدیک به ۵۰ هزار میلیارد تومان به پرداخت یارانه‌ها اختصاص پیدا می‌کنند. این هزینه‌ها قابلیت کم کردن و تعدیل ندارند. بنابراین درست است که نام این کار بودجه برمبنای عملکرد است اما عملا اینکه احساس کنیم با این اقدام اتفاق خاصی در اقتصاد کشور خواهد افتاد اشتباه است و باید گفت اتفاقی رخ نمی‌دهد. نکته دوم در بودجه عمرانی کشور نهفته است؛ در سمت بودجه عمرانی اگر دولت مبنا را بر کارآمدی و کارآیی دستگاه‌های اجرایی نگذارد طبیعی است که بودجه عمرانی به هدف اصابت نخواهد کرد. یکی از کارهای خوبی که دولت در سال آینده خواهد کرد این است که۱۲ هزار میلیارد تومان از صندوق ذخیره ارزی، منابع بانک‌ها و منابع حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی در یک حساب بانکی تحت عنوان وجوه اداره شده سرمایه‌گذاری خواهد شد که چند برابر این منابع تسهیلات به بنگاه‌های اقتصادی اختصاص دارد. به نظر من این اقدام برای ایجاد اشتغال گام بسیار بزرگی است که اگر محقق شود می‌تواند آن وعده رییس‌جمهور را که ایجاد سالانه یک میلیون شغل بود پوشش دهد.
به غیر ‌از مفهوم بودجه عملیاتی پرسش اصلی در مورد «امکان سنجی» اجرای چنین روندی است. دولت ابزار کافی برای بررسی هزینه‌های این سازمان‌ها را دارد یا خیر؟
وقتی در قانون بودجه پیش‌بینی شده که صدها نهاد و موسسه پول بگیرند بنابراین پرداخت پول به آنها و هزینه کردشان قانونی تلقی می‌شود. زمانی که هزینه‌ها و پرداخت‌ها براساس قانون بودجه انجام شود نهادهای نظارتی هم کاری نمی‌توانند انجام دهند. نهادهای نظارتی زمانی می‌توانند کاری انجام دهند که پول بدون مجوز قانونی پرداخت شود. در شرایطی که دولت در لایحه بودجه گفته است که چه نهادهایی پول بگیرند و مجلس هم آن را مصوب کرده است همه چیز قانونی است.
موضوع دیگر این است که به نظر می‌رسد فشار اصلی بودجه به بخش‌هایی وارد شده که برای دولت «هزینه‌های اجتماعی» ایجاد می‌کند. عوارض خروج از کشور یا حذف یارانه‌ها از این دست موارد است. البته در این زمینه آقای نوبخت اظهارنظر کردند و گفتند افرادی که نمی‌خواهند شامل حذف یارانه‌ها شوند باید اعلام کنند. در این مورد ممکن است اتفاقی که سال ۹۳ افتاد تکرار شود؛ در آن زمان دولت از افراد ثروتمند خواست که در سامانه یارانه‌ها ثبت‌نام نکنند و درنهایت معلوم شد که پیش‌بینی‌ها اشتباه بوده است. به نظر شما چرا دولت برای تامین بودجه به سمت هزینه‌های اجتماعی می‌رود؟
واقعیت مطلب این است که دولت چاره‌ای جز این ندارد؛ لازم است باز هم به رقم کلی بودجه برگردیم. منابع عمومی کشور ۳۶۸ هزار میلیارد تومان است. یعنی در سال آینده باید ۳۶۸ هزار میلیارد تومان درآمد داشته باشیم و ۳۶۸ هزار میلیارد تومان هزینه کنیم. حالا یک سوال مطرح می‌کنم؛ منابع این ۳۶۸ هزار میلیارد تومان کجاست؟ پاسخ آن این است: ۱۰۶ هزار میلیارد تومان از محل فروش نفت کسب می‌شود و ۱۹۸هزار میلیارد تومان از طریق دریافت مالیات و منابع مربوط به آن. در نهایت دولت در سال آینده باید ۶٨ هزار میلیارد تومان با استقراض از مردم به دست آورد. این استقراض می‌تواند از طریق فروش اوراق قرضه یا اسناد خزانه باشد.
بحث اصلی بر سر این پرسش است که چرا تامین بودجه از طریق بخش استقراضی نسبت به سال گذشته افزایش داشته است…
بله استقراض از مردم در بودجه سال آینده ۲۶ درصد افزایش پیدا کرده است اما مساله مهم این است که سال ۹۷ نخستین سالی است که مجموعه درآمد دولت از محل نفت و مالیات باید صرف هزینه‌های جاری شود. این درحالی‌است که دولت برای اجرای پروژه‌های عمرانی که هزینه آن را ۶۰ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی کرده و ۱۰ هزار میلیارد تومان هم کمتر از سال قبل است، باید از مردم استقراض کند. پرسش اساسی این است که این روند تا چه زمانی می‌تواند ادامه داشته باشد؟ دولت در همین حال باید هم هزینه‌های خود را کاهش دهد و هم یارانه‌ها را. دولت در سنوات گذشته مکلف بود که یارانه دهک‌های پردرآمد را کاهش دهد اما این کار را انجام نداد. بر همین اساس قصد دولتمردان این است که حالا امسال از مجلس مجوز بگیرند که این هزینه‌ها را کم کنند. درست است که این اقدامات عوارض اجتماعی ایجاد می‌کند و هزینه اجتماعی افزایش پیدا می‌کند اما دولت راه دیگری ندارد. دولت نمی‌تواند نزدیک ۵۰هزار میلیارد تومان یارانه پرداخت کنند و کارهای عمرانی با سالانه سی،چهل هزار میلیارد تومان هزینه روی زمین بماند. اگر چنین اتفاقی رخ دهد نرخ بیکاری همچنان دورقمی باقی خواهد ماند. درخصوص بحث عوارض خروج از کشور اما به نظر می‌رسد که رقم پیشنهادی که برمبنای تغییر ۷۵ هزار تومان به ۲۱۰ هزار تومان است یک پیشنهاد غیر‌حرفه‌ای بوده است. وقتی که عوارض خروج از کشور سه برابر می‌شود یک اثر روحی، روانی و اجتماعی در آحاد جامعه وارد خواهد شد که به نظر می‌رسد مجلس این رقم را اصلاح کند.
در مورد یارانه‌ها چطور؟ رییس سازمان برنامه و بودجه می‌گوید افرادی که به یارانه نیاز دارند باید اعلام کنند آیا این مساله شدنی است؟
از آذرماه سال ٨٩ ا قرار بود ۵٠ درصد درآمدهای حاصل از هدفمندی یارانه‌ها بین مردم توزیع شود، ۳۰ درصد را به تولید بدهند و ۲۰ درصد برای دولت بماند اما عملا نه تنها یارانه‌ها توزیع نشد بلکه از سایر منابع هم روی منابع حاصل از هدفمند کردن یارانه‌ها گذاشتند تا پول مردم را بدهند. در سال آینده دولت دو اقدام را در این زمینه در پیش گرفته است. دولت می‌گوید که اولا به همه کسانی که تحت پوشش نهادهای امدادی و حمایتی هستند یارانه پرداخت می‌کند ثانیا به کسانی که زیر خط حداقلی کمیته امداد درآمد دارند هم منابع تعلق خواهد گرفت اما به سایر افراد دیگر پولی پرداخت نمی‌شود مگر اینکه مجددا مورد سنجش
قرار گیرند.
در مورد قیمت بنزین هنوز تصمیم مشخصی گرفته نشده است. آیا افزایش قیمت بنزین می‌تواند راهکاری برای درآمدآزایی دولت باشد؟
به نظر من اینکه قیمت بنزین یکباره ۵۰درصد افزایش پیدا کند درست نیست؛ چرا که بنزین به یک کالای استراتژیک و اثرگذار روی همه شاخص‌های اقتصادی تبدیل شده است. بنابراین بعید می‌دانم که یکباره قیمت بنزین۵۰ درصد افزایش پیدا کند.
اکنون بسیاری از سازمان‌ها خواهان افزایش قیمت بنزین هستند؛ به‌عنوان مثال سازمان راهداری و سایر متولیان مسیرهای حمل‌و‌نقلی کشور اعلام می‌کنند که قیمت بنزین افزایش پیدا کند تا از محل درآمدهای آن منابع تجهیز و ایمن‌سازی جاده‌های کشور فراهم شود اما به نظر می‌رسد درصورتی‌که از این بخش منابعی هم حاصل شود به جای مصرف در زیرساخت‌ها به هزینه‌های جاری دولت اختصاص پیدا کند.
بله کاملا همین‌طور است. در دنیا برای اینکه قیمت‌ها به‌صورت واقعی تعدیل شود سراغ افزایش بهره‌وری می‌روند؛ امروز پالایشگاه‌های ما به دلیل اینکه بخشی از آنها فرسوده هستند کارایی و بهره‌وری خوبی ندارند. زمانی که بهره‌وری در پالایشگاه‌های کشور در پایین‌ترین سطح ممکن است اگر افدامات موثری برای افزایش بهره‌وری انجام دهیم می‌توانیم از افزایش قیمت سوخت صرف نظر کنیم. افزایش بهره‌وری در پالایشگاه‌ها نتیجه‌اش این است که به‌ازای هر بشکه نفت بنزین بیشتری پالایش خواهد شد و آن وقت قیمت‌ها سرشکن می‌کند. دولت و دستگاه‌های اجرایی در سنوات گذشته همواره خواستند با افزایش قیمت، ناکارآمدی و عدم بهره‌وری را جبران کنند و این درحالی‌است که باید به فکر افزایش بهره‌وری باشند. از سوی دیگر یکی از سیاست‌های دولت یازدهم که در دولت دوازدهم هم ادامه خواهد داشت کنترل نرخ تورم و کاهش نرخ تورم یک رقمی است؛ اگر دولت بتواند سیاست‌های خود در کنترل نرخ تورم را ادامه دهد در این است که نیازی به افزایش ۵۰ درصدی یا ۱۰۰ درصد قیمت کالاهای دولتی نخواهد داشت.
شما معتقدید که دولت راهی جز افزایش درآمدهای استقراضی ندارد. می‌دانیم که این اقدام عوارض اجتماعی بیشتری به دنبال خواهد داشت. در بسیاری از کشورهای دنیا نظام مالیاتی و هزینه‌هایی که دولت از مردم دریافت می‌کند بسیار گسترده‌تر از نظام مالیاتی ایران است که در ایران وجود دارد اما در این کشورها مقاومت کمتری در مقابل وضع مالیات‌ها وجود دارد. به نظر شما دلیل این تفاوت چیست؟
واقعیت این است که دهک‌های پردرآمد جامعه و دهک‌های کم‌درآمد هر دو یک انتظار از دولت دارند. آنها فکر می‌کنند که اگر یارانه‌ها را از دولت بگیرند این پول در جای مطلوبی هزینه نخواهد شد. چون این قضاوت درخصوص دولت و دولت‌ها در ایران وجود دارد عوارض اجتماعی این تغییرات هم ناگزیر است و حتما وجود دارد. با این وجود دهک‌های پردرآمد معمولا با کم شدن ۴۵هزار تومان تاثیری در کیفیت زندگی خود حس نمی‌کنند و حذف یارانه‌ها تاثیر زیادی روی آنها نمی‌گذارد. بنابراین به نظر می‌رسد که عوارض دهک‌های پردرآمد برای دولت حداقلی خواهد بود.



پاسخ دهید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *