بودجه‌ریزی عملیاتی از ریخت و پاش در بودجه جلوگیری می‌کند

13901206_0919137

چند سالی است که اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی در کشور در رسانه‌ها دیده می‌شود، زیرا در همه جای دنیا با تکامل دولت‌ها و پیچیده‌تر شدن وظایف دولت، نظام بودجه‌ریزی کشورها تغییر و تکامل یافته است. در واقع بودجه، مهم‌ترين سندي است كه دولت تهيه مي‌كند، زیرا در بودجه تدابيری را که دولت براي حل مسائل اقتصادي و اجتماعي اتخاذ می‌کند، انعكاس مي‌يابد. در این زمینه با داود دانش جعفری، عضو تشخیص مصلحت نظام و وزیر اقتصاد دولت نهم درباره تعریف و مقایسه بودجه‌ریزی عملیاتی با روش‌های قدیمی و درنهایت چالش‌های موجود بر سر راه آن در ایران مصاحبه‌ای انجام شد که با هم می‌خوانیم:

اکثر کارشناسان اقتصادی بر لزوم تغییر ساختار بودجه‌ریزی و عملیاتی شدن بودجه‌ریزی براساس عملکرد تاکید دارند. نظر شما در این زمینه چیست؟
به‌طور کلی روش‌های بودجه‌ریزی بر چند نوع است که در کشورهای مختلف دنیا دنبال می‌شود. مبنای یک نوع بودجه‌ریزی، تغییرات در سال گذشته است. فرضا اگر تورم ۱۰درصد است سازمان‌ها باتوجه به تورم، ۱۰ درصد بودجه‌شان در سال آینده افزایش پیدا می‌کند.
به‌طور مثال در آموزش و پرورش باید مبنا این باشد که چند نفر دانش‌آموز وجود دارند و این دانش‌آموزان چگونه باید آموزش ببینند که برای این برنامه بودجه در نظر گرفته می‌شود درنهایت اگر تعداد و نوع آموزش تغییر کرد حتما بودجه هم باید متناسب با نیاز کم و زیاد شود. اما این‌گونه نیست که افزایش ثابت داشته باشد.
از طرف دیگر یک نوع بودجه دیگر وجود دارد که به آن بودجه عملیاتی گفته می‌شود. در سال‌های گذشته هم در مورد بودجه‌ریزی عملیاتی بحث بود که نظام بودجه‌ای در ایران باید به سمت بودجه عملیاتی میل کند. در بودجه عملیاتی نگاه به بودجه متفاوت است.
در این سیستم بودجه‌ریزی بر ایجاد رابطه بین بودجه‌ای که هزینه شده و نتیجه مورد انتظار تاکید می‌شود، یعنی منابعی که در اختیار قرار می‌گیرد این منابع براساس اولویت‌ها و نتایجی که قابل اندازه‌گیری باشد، تخصیص داده می‌شود. درواقع اختصاص بودجه کلی نیست که به آموزش و پرورش یا سازمان دیگر بودجه به فلان مبلغ داده شود.
در بودجه‌ریزی عملیاتی پول به دستگاهی داده می‌شود که باید هدف از بودجه‌گیری را محقق سازند، مثلا برای کاری که قابل اندازه‌گیری باشد بودجه تعلق می‌گیرد و به کارهایی که غیرقابل اندازه‌گیری است خیلی بودجه داده نمی‌شود.
آقای دکتر این بودجه‌ریزی خود یک برنامه استراتژیک می‌خواهد، این‌گونه نیست؟
بودجه عملیاتی خود محصول یک برنامه استراتژیک است. یعنی باید طبق یک برنامه استراتژیک، اولویت‌های کشور در آن مشخص شود، بعد برمبنای اولویت‌هایی که هست، دستگاه‌ها و سازمان‌های دولتی به‌وجود می‌آیند که آن برنامه استراتژیک را عملیاتی کنند.
به عبارت دیگر دستگاه، بودجه دریافت می‌کند اما باید بودجه را به‌گونه‌ای هزینه کند که آن اولویت‌هایی که در برنامه استراتژیک بوده را محقق کند. یعنی نمی‌تواند بودجه را برای یک کار دیگر خارج از برنامه راهبردی هزینه کند. در واقع دستگاه‌ها باید برمبنای همین روش از دولت بودجه بگیرند.
مثلا وزارت راه می‌تواند چندین برنامه داشته باشد برای اینکه بتواند بودجه را هزینه کند باید این بودجه را براساس مهم‌ترین اولویت‌ها تعیین کند، نه اینکه حال بودجه جاری داشته باشد که بعدا چه کاری را انجام دهد یا انجام ندهد. یکی از ویژگی‌های بودجه‌ریزی عملیاتی این است که بین منابع بودجه و هدف یک رابطه مالی کشف می‌شود.
مثلا یک تایپیست که قرار است در یک دستگاه دولتی استخدام شود براساس بودجه‌ریزی عملیاتی از تایپیست پرسیده می‌شود در ماه چند نامه تایپ می‌کنید؟ و هزینه هر صفحه تایپ چند تومان است؟ ما برای این تعداد نامه این مبلغ را می‌پردازیم. اینکه تایپیست حال استخدام شود بعد کار باشد یا نباشد این کار در بودجه‌ریزی عملیاتی معنایی ندارد. به‌عبارت دیگر در بودجه‌ریزی عملیاتی گفته می‌شود که برای اتمام کار یا یک هدف چه میزان بودجه لازم است و دقیقا همان بودجه برای اتمام آن هدف پرداخت می‌شود.
چرا این کار تاکنون انجام نشده است؟
این موضوع برمی‌گردد به مقدمات شروع کار تا تحقق بودجه‌ریزی عملیاتی انجام شود. اولین کاری که باید انجام شود این است که تجدید ساختار در بودجه و سازماندهی دستگاه‌ها براساس برنامه‌های استراتژیک صورت بگیرد. یعنی بسیاری از دستگاه‌ها در یک زمان در اولویت بودند اما در حال حاضر دیگر آن اولویت وجود ندارد اما آن دستگاه همچنان بودجه را دریافت می‌کند.
بنابراین یک تجدید ساختار دوره‌ای لازم است تا موضوعات جدید که مورد نیاز است در لیست برنامه‌ها بیاید و آن موضوع‌هایی که لازم نیست انجام شود از لیست برنامه‌ها خارج شود. نکته دیگر این است که سازمان‌های دولتی هم باید تجدید سازمان، متناسب با بودجه عملیاتی شوند.
البته در حال حاضر سازمان‌ها آمادگی این کار را ندارند، زیرا از ابتدا در یک نظام بودجه‌ریزی متفاوت به‌وجود آمدند. باید برنامه‌ای باشد تا فعالیت‌های روزمره سازمان‌ها که انجام می‌شود با یکسری شاخص‌هایی که مرتبط با بودجه است، تعریف شود. مثلا فرض شود هر دانش‌آموزی که تربیت می‌شود به چه میزان بودجه باید به آن تعلق بگیرد.
مثلا در بهداشت و درمان برای هر بیمار پذیرفته و درمان شده چه مبلغ باید تعلق بگیرد. اگر تعداد بیمار زیاد یا کم شد بودجه به تناسب، افزایش یا کاهش پیدا می‌کند. ولی سرانه آن مشخص می‌شود که هر بیمار سرانه‌اش چه مبلغ است و براساس آن بودجه تنظیم می‌شود.
در بودجه عملیاتی باید هزینه کامل فعالیت، مشخص شود تا براساس آن، بودجه به هر سازمانی تعلق بگیرد. البته روش‌های تعیین هزینه فعالیت بر چند نوع است که یکی از آنها برمبنای قیمت تمام شده درنظر گرفته شود. اما این روش عیبی که دارد این است که ممکن است آن دستگاه ناکارایی داشته باشد و با همان ناکارایی مدام بودجه بگیرد. روش دیگر روش کارسنجی است. در این روش به هزینه، کاری ندارند بلکه معتقدند نتیجه این کار چه قد ارزش دارد و متناسب با آن بودجه تعلق می‌گیرد. روش دیگر روشی است که هزینه برمبنای فعالیت محاسبه می‌شود.
مثلا کارهایی در سازمان‌هایی انجام می‌شود اما هزینه‌های آن معلوم نیست که مربوط به کجاست. مثلا در یک بیمارستان دولتی هزینه عمل قلب چقدر است؟ هزینه‌های پزشک و دارو که مشخص است. اما بخشی از هزینه‌ها مربوط به دستگاه‌هایی است که بیمارستان از آن استفاده می‌کند اما آن دستگاه‌ها به همه بیماران وصل می‌شود بنابراین باید هزینه آن دستگاه را بین همه بیماران تقسیم کنند یا آسانسور ممکن است به همه بخش‌ها سرویس بدهد بنابراین هزینه آسانسور بین همه بخش‌ها تقسیم می‌شود. با این روش هزینه‌ها مشخص می‌شوند. اما این روش کار را سخت‌تر می‌کند و سازمان‌ها از این روش استقبال نمی‌کنند.
اینها مشکلات کلی است که در اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی وجود دارد. این ایده از سال‌های گذشته در ایران مورد توجه بوده و هر سال هم مقداری پیشرفت داشته ولی هنوز یک تحول ساختاری و عمیق در نظام بودجه‌ریزی ما که منطبق می‌شود با این روش صورت نگرفته است.
در واقع چه چالش‌های واقعی در عدم‌تحقق بودجه عملیاتی وجود دارد؟
یکی از چالش‌ها این است که باید سازماندهی ادارات و شرکت‌های دولتی برمبنای بودجه‌ریزی عملیاتی صورت گیرد. یعنی برمبنای نیاز جدید، تاسیس شوند و در زمانی هم که نیاز نیست باید منحل شوند. در واقع این مجموعه را با این روش آشتی دادن کار بسیار سختی است. اگر از کارمندان و مردم عادی پرسیده شود مهم‌ترین ویژگی که برای استخدام دولتی قایل هستند چیست، جوابشان این است که بعد از مراحل سخت استخدام، دیگر کاری ندارد و می‌توانند تا ۳۰ سال در آن اداره باشند و حقوق بگیرند. این روش، کارمندان خاصی را تربیت می‌کند. اما در بودجه‌ریزی عملیاتی باید دائم نیازها جدید شوند. یعنی نیازهایی که قدیمی است کنار بگذارند و نیازهای جدید در سازمان تعریف کنند و براساس آن استخدام صورت گیرد. کار پیشرفته‌تری است بنابراین اجرای آن هم سخت‌تر خواهد بود، اما مزایای آن این است که از ریخت و پاش در بودجه جلوگیری می‌شود و به خیلی از سازمان‌ها هم بودجه یا تعلق نمی‌گیرد یا کم می‌شود. اما از طرف دیگر نیاز جدیدی کشف و به آن نیاز جدید رسیدگی می‌شود. درمجموع می‌توان گفت که کارایی بودجه‌ریزی عملیاتی از بودجه‌ریزی سنتی بهتر است.
در روند تخصیص بودجه براساس اولویت‌ها چه نظری دارید؟
بودجه عملیاتی روشش این‌گونه است که اگر قرار است به کاری اولویت داده شود و آن اولویت در دستور کار قرار بگیرد، کل بودجه مورد نیاز آن برمبنای معیارهایی که وجود دارد، تعیین می‌شود و همه بودجه به آن داده می‌شود. یعنی سخت‌گیری در همان اول است تا این سازمان در اولویت قرار بگیرد. وقتی در اولویت قرار گرفت تخصیص کامل بودجه به آن سازمان داده می‌شود تا آن هدف محقق شود، زیرا روش بودجه عملیاتی برمبنای هدف است.
ولی در بودجه سنتی با توجه به کمبود بودجه‌ای که وجود دارد، اگر قرار است ۱۰۰ تومان به دستگاهی بدهند آن را به ۸۰ تومان می‌رسانند، یا از یکسری کارها که اولویت‌اش کمتر است، کم می‌کنند. مثلا در سال‌های اخیر چون دولت با کمبود منابع بودجه روبه‌رو بوده، بودجه طرح‌های عمرانی را به حداقل رسانده است تا بتواند حقوق را کامل پرداخت کند.
در واقع تناسبی که بین بودجه عمرانی و هزینه‌های جاری وجود داشت از بین رفت و بیشتر بودجه به بخش جاری تعلق گرفته است. درحالی‌که دستگاه‌ها بودجه می‌گیرند تا هدفی را به پایان برسانند. مثلا وزارت راه و شهرسازی بودجه می‌گیرد که راه‌های جدید بسازد اما وقتی جاده‌سازی صورت نمی گیرد بودجه‌ها در کجا به مصرف می‌رسند؟ در حقیقت، وزارت راه و شهرسازی باید با بودجه‌ای که دارد نیاز کشور را از جاده‌ها، راه‌آهن، اتوبان‌های جدید تامین کند. اما وقتی بودجه عمرانی نباشد این کارها انجام نمی‌شود یا خیلی کم صورت می‌گیرد، اما قسمت حقوق به طور کامل پرداخت می‌شود؛ این یکی از مشکلات است.
از طرف دیگر، یکی از محاسن بودجه‌ریزی عملیاتی این است که همه هزینه‌ها متناسب پرداخت می‌شود. مثلا هر کیلومتر جاده با چه بودجه‌ای انجام می‌شود و بودجه وزارت راه مشخص است و وزارت راه افراد را تا پایان کار استخدام می‌کند.
در بودجه‌ریزی بخش‌هایی وجود دارد که عملکرد آنها به لحاظ کمی قابل اندازه‌گیری نیست؟ حال در بودجه‌ریزی عملیاتی این موارد چگونه لحاظ می‌شود؟
در بودجه عملیاتی برای همه موارد شاخص تعریف می‌شود. مثلا برای بودجه مجلس اول وظیفه مجلس که تدوین قوانین و نظارت بر عملکرد دولت است یا هر چیز دیگر که در دستور کار مجلس است را مدنظر قرار داده می‌دهد.
در بودجه‌ریزی عملیاتی برای مجلس گفته می‌شود مجلس چند قانون تصویب کرده و برای هر کدام به چه میزان وقت گذاشته است و از طرف دیگر همه هزینه‌های جانبی مجلس مثل اداری، حمل و نقل و غیره را حساب می‌کنند، بعد هزینه تمام شده مجلس قابل اندازه‌گیری می‌شود و براساس آن بودجه مجلس مشخص می‌شود.
مثلا نظام بودجه‌ریزی وزارت مسکن، نظام سنتی است. اما بنیاد مسکن نظام بودجه‌ریزی‌اش تاحدودی به بودجه‌ریزی عملیاتی نزدیک است، یعنی بودجه عملیاتی و بودجه جاری بنیاد مسکن مشخص است. بنابراین تکلیف بنیاد مسکن برای اداره خودش روشن است.
در کل باید بگویم که بودجه‌ریزی عملیاتی همه کارها را قابل سنجش می‌کند و براساس هزینه‌های واقعی و کارسنجی، بودجه دستگاه‌ها مشخص می‌شود. البته برای بودجه‌ریزی عملیاتی باید از دستگاه‌هایی که قابلیت سنجش آن مثل وزارت بهداشت و درمان راحت‌تر است، شروع شود، بعد سازمان‌هایی که سنجش آنها سخت‌تر است. اما تجربه همه این مسائل در دنیا وجود دارد که چگونه بودجه عملیاتی سازمانی قابل محاسبه است.



پاسخ دهید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *